En un año tan difícil como el 2020, la pregunta recurrente que se hacen los ciudadanos utilizando su propia experiencia, es: ¿cómo va Medellín? Y aunque aparecen en la discusión pública respuestas simples que intentan sintetizar la complejidad de la situación de la ciudad, la mejor forma de responder cómo va la ciudad es expresando que: atraviesa una transición. Una transición demográfica, social y política que se inició antes de la pandemia, en medio de la transformación del modelo de gobernanza local, que debe llevar a nuevas formas de hacer política y ejecutar políticas públicas, que permitan capitalizar el envejecimiento de la población, recuperar la movilidad social ascendente, y tramitar la conflictividad política.  

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El presente informe trata de explicar, en el marco del Modelo Cómo Vamos para el análisis de la calidad de vida, en qué consiste esa transición que se está dando y cómo se produce a diferentes velocidades en cada eje transversal (demografía, pobreza y equidad), dimensión (activos de las personas, hábitat urbano, ciudadanía y gobierno, desarrollo económico y competitividad) y sector de análisis. Esta transición marcada por la pandemia, reveló el desgaste de un modelo de gestión social de la ciudad que permitió avanzar en coberturas de servicios sociales desde la mitad de la primera década del siglo XX. La pandemia también reveló la fragilidad del sistema de transporte masivo más integrado del país y la excesiva discrecionalidad que tiene la administración local en el manejo del conglomerado público. A ello se suma que la pandemia refuerza la posibilidad de un cambio radical de ciclo político en el país. 

Demografía

Pero la respuesta de la transición genera más preguntas ¿una transición en qué y hacia dónde? Medellín Cómo Vamos aborda estas preguntas y sus respuestas a partir de los sectores de análisis para los cuáles hay un capítulo desarrollado para cada uno de ellos en este informe. La transición está ocurriendo en lo demográfico, según las proyecciones del DANE, a partir del año 2023 la población de personas de 0 a 14 años será de una proporción menor (17,25%) del total, que la población mayor de 60 años (17,28%). Por tanto, es una transición demográfica que nos llevará a una ciudad en la que a 2030, uno de cada cinco ciudadanos será mayor de 60 años. Además, de cada 5 ciudadanos mayores de 60 años, 3 serán mujeres, en un país en el que en promedio, solo 3 de cada 10 se pensionan. Por tanto, las redes mínimas de atención deben prepararse para atender ciudadanos que no pueden trabajar y que no tienen ahorros, además de preparar el ordenamiento y el diseño urbano para que asegurar accesibilidad e integración a personas mayores y personas con dificultades para moverse con el diseño urbano actual. 

A ello se suma que el desplazamiento hacia Medellín por el conflicto interno sigue siendo alto (17.917 personas en promedio en el periodo 2011-2020 según el RUV) pero decrece (desde 2012). La migración extranjera nos pone frente al doble reto de atender a quienes están de paso e integrar aproximadamente 90 mil venezolanos que, en su mayoría llegaron para quedarse.  El desplazamiento intraurbano, si bien es marginal como problema demográfico, es central teniendo en cuenta que es un fenómeno que se acelera al compás de la consolidación de las capacidades de las organizaciones criminales de regular la vida de los ciudadanos (de forma paralela al Estado) en una parte importante de la ciudad. La implementación local de la ley de víctimas, un plan de integración para la población extranjera y la recuperación completa del monopolio de la regulación social de la vida en los barrios, son las políticas para enfrentar esta transición. 

Pobreza y desigualdad

En pobreza y desigualdad, la ciudad que había sido capaz de mejorar coberturas en educación inicial, básica y terciaria, generar programas de superación de la pobreza y atención integral a la primera infancia, ve a programas como Buen Comienzo entrar en crisis. Debido a la deficiente planeación y la limitación a la oferta. La desfinanciación de los programas sociales y la pandemia dejan a la ciudad con tasas de pobreza, desempleo e inequidad históricas. Los gobiernos nacional y local han hecho esfuerzos para entregar subsidios adicionales a los programas, pero según el DANE, Medellín y Bogotá fueron las dos ciudades en los que estas entregas tuvieron menos impacto en reducir la pobreza, frente a las demás grandes ciudades y áreas metropolitanas del país. Si bien el 2021 muestra signos de recuperación de la producción frente a cifras prepandemia, el desempleo baja a un ritmo lento y no recupera los niveles de 2019, además es insuficiente para disminuir por esa vía la desigualdad. Debería ser, la social, una transición hacia políticas sociales renovadas con un SISBEN (IV) completo y programas de integración social continuos y financiados que sirvan para focalizar de forma más técnica y permita sacar a los ciudadanos de la pobreza. 

Educación

En educación, la ciudad muestra un sistema que no logra tener los niveles de cobertura y calidad que los ciudadanos necesitan para desarrollar sus proyectos de vida, ser sujetos políticos en plenitud y lograr la mejora de la productividad y el acceso al mercado de trabajo. El programa Buen Comienzo disminuyó el número y tiempo de atención de niños y niñas, madres y familias, a pesar de los anuncios de aumento del presupuesto. La cobertura bruta en educación media no logró alcanzar los niveles deseados, sumado a las altas tasas de repitencia y extraedad que terminan incidiendo en mayores niveles de abandono escolar, principalmente en secundaria. Así mismo, la ciudad enfrentó grandes retos en calidad educativa con el peor puntaje global promedio en las pruebas SABER 11° en comparación con las principales ciudades de Colombia (Bogotá, Cali, Barranquilla y Bucaramanga), hecho que es aún más preocupante para los estudiantes de instituciones oficiales.  

El avance de la financiación de matrículas a los estudiantes de universidades públicas es un avance social importante, no obstante, no resuelve ni la desfinanciación del sistema ni los bajos niveles de cobertura y además utiliza el caduco sistema de estratificación socioeconómica como mecanismo de focalización. Hay que tener en cuenta que esta es una ciudad en la que aún con el esfuerzo de los últimos 15 años, solo 43 de cada 100 graduados de grado 11° llegan a educación terciaria. En términos generales, las diferencias en la calidad de la educación se encuentran relacionadas entre otros con el nivel de ingresos de los hogares, lo cual agudiza las brechas socioeconómicas ya existentes, por lo que el sistema educativo termina reforzando las desigualdades. Por lo tanto, es fundamental que la inversión en educación no solo este enfocada en estrategias para el aumento en la cobertura (donde retrocedimos en educación media), sino que a su vez se garantice calidad en la oferta, permitiendo mayores niveles de aprendizaje de los niños, niñas y adolescentes, lo que posteriormente podría incidir en el cierre de la brecha de ingresos. 

Salud

En salud vivimos una transición que se concentró la posibilidad de superar el reto más grande de esta generación a raíz de la pandemia por COVID-19. El aumento de camas de cuidado intensivo y el reforzamiento de la red pública y privada, además del esquema colaborativo liderado por la Gobernación de Antioquia, que ha permitido recibir los aportes de los sectores privado y social en el marco de la adaptación de infraestructura, logística y personal médico en el marco de la coyuntura, son aspectos a resaltar y, permitieron que la percepción de los ciudadanos acerca de los servicios de salud, mejorara entre 2019 y 2020. Sin embargo, la desatención de las Enfermedades No Transmisibles, la disminución de las coberturas de vacunación tradicional en menores de un año, además de los indicadores que llaman la atención sobre el deterioro de la salud mental y la desfinanciación de las redes privada y especialmente la pública (déficit de Metrosalud y pérdidas acumuladas de SAVIA), alertan sobre el manejo del sector salud en el marco de esta coyuntura.  Del mismo modo la situación de la red pública de Medellín refleja un presupuesto del conglomerado público que se hizo sin incluir los recursos para paliar la crisis previa a 2020. En cuanto a la vacunación para detener la pandemia por COVID-19, el ritmo se mueve en 2021 al compás de la disponibilidad de vacunas y de la construcción de confianza y conciencia en torno al valor de la prevención. 

Empleo y desempeño económico

El empleo y desempeño económico fueron dos de los sectores más afectados por las consecuencias de la pandemia, el nivel de crecimiento negativo y desocupación que se registró durante este año no tiene precedentes y superó la recesión de 1999-2000. A pesar, de la fuerte contracción económica que se registró durante el 2020, a medida que se han ido relajando las restricciones e implementando políticas para la reactivación, la actividad económica se ha venido recuperando a niveles cercanos a la prepandemia, pero la recuperación del empleo se ha ralentizado y estabilizado a niveles inferiores a los del 2019. Además, uno de los principales efectos de la pandemia sobre el mercado laboral ha sido la ampliación de las brechas estructurales, dado que los grupos poblacionales históricamente más vulnerables son los que se han visto más afectados, esto es, especialmente mujeres y jóvenes, que fueron los primeros en ser despedidos (o forzados a la inactividad) y son quienes están recuperando puestos de trabajo de forma más lenta. Adicionalmente, el mercado laboral puso en evidencia su sesgo hacia los individuos de mayor nivel educativo, frente a una educación media que pierde capacidad de absorber demanda y de generar suficientes habilidades en los egresados, especialmente en los que no completan la educación media en el sistema público.  

Por su parte las empresas, y especialmente las mipymes, que son la base de la matriz productiva de Medellín y juegan un papel fundamental en la generación de empleo, también se vieron fuertemente afectadas, y requieren estímulos más allá de lo fiscal, que permitan la recuperación del tejido empresarial formal y generación de empleo de calidad. Esto plantea la necesidad de una transición hacia una economía con mayor potencial de generación de empleos y reducción de la pobreza, con capital humano capacitado que incentive la productividad, estrategias que procuren el cierre de brechas y empresas formales con reglas de relación capital-trabajo que permitan generar equilibrio entre la necesidad de flexibilidad y la garantía de una formalidad que asegure empleo digno para las personas que habitan la ciudad, sin olvidar el fortalecimiento de la vigilancia del cumplimiento de obligaciones laborales por parte del ministerio del trabajo. 

Seguridad

La seguridad en 2020 tuvo un mejoramiento generalizado en los indicadores de los delitos de alto impacto, tanto de delitos contra la vida y como contra el patrimonio, especialmente las estrategias de la fuerza pública frente al hurto de vehículos y la modalidad de fleteo. Sin embargo, una vez reactivada la movilidad en 2021, las denuncias de hurto a personas, de hurto a comercios y de desplazamiento forzado intraurbano, reflejan la dificultad para desarticular las estructuras criminales que como señala el CIEF de la Universidad EAFIT (CIEF, 2020), se pueden denominar como "gobiernos criminales", paralelos a la acción del gobierno local y nacional, con capacidad de regulación social en partes importantes del territorio de la ciudad metropolitana, que se amplifica al departamento y que posee conexiones transnacionales. La transición en las políticas de seguridad debería ir hacia la desarticulación de los fenómenos de gobierno criminal basados en la reedificación de la atención de los organismos nacionales en el combate contra las organizaciones delincuenciales y la coordinación metropolitana. A ello se suma que el aumento de los niveles de movilización legítima de la ciudadanía, colisionan en ocasiones con los intereses de control territorial de las organizaciones criminales, factor que merece una comprensión más profunda en el marco de la política de seguridad y convivencia, y el nuevo PISC 2020-2023. 

Cultura

La cultura hace su debut como sector independiente en el análisis de Medellín Cómo Vamos, en el año en el que la expresión cultural y la red de grupos organizados y empresas culturales de la ciudad tuvieron su reto más profundo. De hecho, la cultura merece la consolidación de un censo completo y un sistema de información actualizado, que permita ir más allá de los importantes apoyos puntuales del sector privado y de las convocatorias de la administración local, hacia un modelo de sostenibilidad basado en nuevas estrategias de financiación.  Las expresiones culturales son la base de la construcción colectiva de la identidad y el espacio de lo público, además de servir de contenedor de los proyectos de vida individuales y comunitarios de una ciudad con un conflicto urbano de larga duración.  

Vivienda y servicios públicos

En vivienda, la carencia de la información actualizada es un aspecto determinante en la construcción de un problema público preciso que permita gestionar las problemáticas habitacionales de la ciudad, en especial la relacionada con el aumento del precio del suelo. La información rezagada con la que se cuenta, refleja los problemas relacionados con la necesidad de arreglos urgentes en la vivienda o de una vivienda nueva, en particular, los datos muestran problemáticas asociadas al hacinamiento mitigable y no mitigable (que además de propiciar el contagio de COVID-19 se asocia con aumento de denuncias por violencia intrafamiliar en 2020) especialmente en la zona nororiental de la ciudad, y los estratos uno y dos. A esto se suma que, el aumento del valor de suelo repercute en poco desarrollo de vivienda VIS y VIP y, en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial, aún no se han implementado los instrumentos de gestión que permitirían desarrollar el modelo de ocupación de la ciudad por medio de la renovación, lo que permitiría redensificar las zonas contiguas al Río Medellín (Río Norte y Río Centro) especialmente con VIS. 

Medio ambiente

El medio ambiente fue uno de los sectores en el que los indicadores mejoraron en 2020. Los cierres parciales y las medidas de aislamiento, que durante varios meses interrumpieron las actividades económicas y la circulación con normalidad de las personas y los vehículos, influyeron en que en 2020 se produjera una mejora en la calidad del aire, el ruido y la generación y gestión de residuos. Sin embargo, para que estas mejoras ambientales asociadas con el choque de la COVID19 se consoliden, es necesario transitar a un modelo urbano en el que el Estado, el mercado y las familias se comprometan con hábitos y decisiones amigables con el medio ambiente. La sostenibilidad ambiental es fundamental para garantizar la salud y calidad de vida de las y los ciudadanos de las generaciones presentes y futuras. Adicionalmente, las cifras muestran un incremento cada vez mayor en la ocurrencia de desastres naturales, por lo que, ante la realidad del cambio y la variabilidad climática, es necesario que sé que prioricen las medidas, no solo de mitigación, sino de adaptación, que permitan reducir el impacto de los desastres y eventualidades asociados a este fenómeno, en especial programas como el mejoramiento integral de barrios. 

Movilidad

En Movilidad, las menores metas en la ampliación de la red de ciclocaminabilidad en esta administración y el déficit financiero del transporte, se agravan con el aumento del parque automotor y de su uso en 2020, debido a la pandemia.  Aún queda mucho por hacer en incentivar el uso del transporte público frente al uso del vehículo particular. La transición requiere trabajar sobre el esquema metropolitano de regulación, y generar una combinación de cargas por congestión, por contaminación y parqueo, así como la mejora de los datos de origen y destino en tiempo real sin depender de estudios que pierden vigencia con rapidez. A ello se suma que, aunque las restricciones a la movilidad permitieron una tasa de mortalidad por accidentes viales menor en 2020, hay aspectos por revisar como el estancamiento en el número de guardas y el aumento en el tiempo de atención a los accidentes a pesar de que las vías estuvieron vacías varios meses.  

En temas financieros, las restricciones a la movilidad dejan a uno de los sectores que más inversión pública han recibido en condiciones de inviabilidad financiera: el SITVA en cabeza del Metro de Medellín. Una de las Empresas con mejor reputación de la ciudad, generó pérdida de 179 mil millones de pesos en 2020 y, el transporte público colectivo e individual, se vio seriamente afectado en la generación de caja y posibilidades futuras de renovación.  El Metro debe aprovechar la oportunidad de transformarse en un operador tecnológico de amplio espectro para el transporte y, el corazón de la generación de datos para repensar la forma de movernos, habitar y producir en el territorio. A ello se suma la falta de corresponsabilidad financiera de los municipios del Valle de Aburrá, que han recibido beneficios económicos en ICA y Predial por la presencia del SITVA, pero que no han puesto a funcionar el fondo metropolitano para la sostenibilidad del sistema del transporte masivo. Además, la posibilidad de atomizar el recaudo y su operación tecnológica, en múltiples contratos de largo plazo, ponen a la sociedad frente a la transición que puede permitir consolidar el sistema que transformó el territorio o convertirlo en una nueva fuente de problemas financieros y de fraccionamiento del funcionamiento para beneficio de algunos pocos operadores de transporte e los intermediarios del recaudo. 

Finanzas públicas y transparencia

En relación a las finanzas públicas y la transparencia, la ciudad depende cada vez más de EPM y menos del esfuerzo fiscal de empresas y personas. De hecho, la ciudad enfrenta una transición desde el liderazgo nacional en recaudo y el cumplimiento voluntario en impuestos locales (que se tuvo hasta 2012), a una ciudad que tiene un desempeño en el recaudo por debajo de la media de las grandes ciudades colombianas (a pesar de las buenas cifras de desempeño fiscal).  Este fenómeno traslada la carga de la financiación del gasto corriente ordinario hacia una fuente como las transferencias de EPM que por la imprevisibilidad propia de actividad empresarial podría ser inestable en el largo plazo.  Además, estos recursos de EPM, se dirigen en ocasiones, hacia gastos con dudosa capacidad de generar beneficios sociales y formación bruta de capital lo que se constituye en una oportunidad perdida.  

El cumplimiento voluntario en el pago de impuestos, por la pandemia, se deterioró a pesar del esfuerzo ciudadano (en 2019 el porcentaje de contribuyentes que no pagaron el impuesto predial en el periodo correspondiente era de 8,8% y en 2020 fue de 25,9%) y si bien son plausibles los beneficios tributarios que se están entregando, el sistema tributario local requiere una reforma integral, para recuperar un nivel de recaudo comparable con ciudades de desarrollo semejante, generar rentas propias ordinarias para financiar usos ordinarios y, ahorrar para desendeudarse.  Debe tenerse en cuenta que además de recurrir al gobierno nacional y departamental, es necesario financiar los déficits del Metro de Medellín (179 mil millones en 2020), Metrosalud (20 millones a Julio de 2021) y Savia Salud (668 de pérdidas de ejercicios anteriores en el patrimonio a 2020) que no fueron previstos en los cálculos del Plan Financiero del Plan de Desarrollo ni en el presupuesto de 2021, pero que de ellos dependen la salud y el transporte de las personas de menores ingresos de la ciudad y la región metropolitana.  

La inestabilidad en la gerencia de EPM, que ya ha generado costos por la vía de la reducción de la calificación crediticia, no ha afectado la tradicional capacidad de transferir recursos que tiene la empresa y ha tenido en los últimos 20 años. Todo ello a pesar de las crecientes necesidades de capital que se tiene la empresa para afrontar la recta final de la construcción del proyecto Hidroituango. La transición que vive EPM hacia una empresa con más presencia nacional, más endeudada y pendiente de la resolución legal por las pérdidas y sobrecostos de Hidroitunago, requiere el cumplimiento del acuerdo de gobierno corporativo firmado entre la administración de Medellín y la empresa, además de una reflexión en torno a la manera de lograr la independencia y blindar el carácter técnico de la gerencia y la junta directiva, dado que de EPM dependen los servicios públicos de una buena parte del país, y la estabilidad fiscal de una ciudad que cada vez más requiere de sus excedentes para financiar su operación. 

Medellín vive una transición

La transición que la ciudad muestra en el crecimiento económico genera motivos para la esperanza, sin embargo, en lo social es necesario superar un modelo de gestión pública que está basado en la tercerización hacia el conglomerado público con contratos y convenios interadministrativos que generan cadenas de subcontratación que tienen un alto potencial de encarecer la operación, ralentizar la ejecución y crean discontinuidad en la prestación de los servicios como ha sucedido con los programas del INDER, Buen Comienzo o la Atención a Adultos Mayores en condiciones de vulnerabilidad. A ello se suman las dificultades del modelo de gobierno metropolitano para generar consensos necesarios para enfrentar la emergencia sanitaria y ambiental, adaptarse al cambio climático y gestionar las restricciones a la circulación de vehículos, que refleja la necesidad de repensar la forma de gobernar una conurbación cada vez más integrada. 

La transición de 2020 se hace en medio de una estructura de gobernanza local dividida y medio de un conflicto generado en el momento que más consensos se requieren, a ello se suman las tensiones propias de un periodo electoral 2021-2022, en el que el lenguaje y las diferencias se agudizan. La ciudad requiere diálogo, el diálogo requiere confianza, y la confianza requiere respeto. Es por ello que esta transición hacia una ciudad más educada, más productiva, con menor pobreza y más equitativa, podrá hacerse si los liderazgos y especialmente desde lo público, recuperan los servicios sociales y de transporte, el espacio público y lideran un pacto de ciudad para la superación de la pobreza que, a pesar de la gravedad de la crisis, tuvo una reducción de recursos para atención de población en condición de vulnerabilidad entre el 2019 al 2020. Esta es la transición que Medellín está viviendo.