El miércoles 19 de octubre tuvo lugar la Mesa de trabajo sobre planeación territorial metropolitana, organizada por Medellín Cómo Vamos en asocio con el Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT (1) , quienes venían trabajando el tema desde la formulación de BIO2030. La mesa de trabajo, que tuvo un carácter cerrado, consistió en un conversatorio con expertos en planeación metropolitana y una ronda final de preguntas del público.

En el marco de los 10 años de Medellín Cómo Vamos, el programa se propuso empezar a abordar la perspectiva de análisis metropolitana entendiendo que el fenómeno de conurbación del valle de Aburrá afecta la calidad de vida de la ciudad, lo que demanda nuevas reflexiones alrededor de la planeación, gestión e impacto sobre la calidad de vida en todo el territorio del valle de Aburrá. El primero de esos temas es el de planeación del ordenamiento territorial, y se continuará en el mes de noviembre con dos mesas más en torno al medio ambiente y la movilidad vial.

El panel de expertos estuvo conformado por Alba Victoria Sigüencia, líder encargada de planificación integral del Área Metropolitana del Valle de Aburrá -AMVA-; Beatriz Rave, arquitecta y ex subdirectora de Planificación Integral del AMVA; Carlos H. Jaramillo, arquitecto y exdirector de planeación de Medellín; Jorge Pérez, arquitecto, exdirector de planeación de Medellín y ex subdirector del AMVA, y Manuel Vallejo, arquitecto y asesor de Camacol Antioquia.

Las preguntas del panel giraron en torno a: la redensificación, la contención y preservación, la compensación, los instrumentos de gestión, los instrumentos de financiación y la calidad de la información.

Redensificación

A pesar de que las DMOT y posteriormente el PIM se trazan una serie de objetivos que buscan la redensificación del río, la consolidación de un centro metropolitano y construcción de “las centralidades NORTE y SUR”, estos objetivos hasta el momento han avanzado muy poco. Los informes de gestión del AMVA muestran pocas acciones y muchos menos avances con excepción de la zona de Ciudad del Río y de Niquía en Bello, y lo hecho en Moravia. Los panelistas fueron interrogados frente a las razones para dichos logros sean bajos en estos frentes.

De acuerdo con el AMVA, las competencias son multiescalares, y la entidad tiene unos compromisos de coordinar el desarrollo regional y establecer directrices obligatoriamente generales, las cuales son normas de superior jerarquía. Mientras que son los municipios los obligados a adoptarlos en sus planes de ordenamiento territorial. Este fraccionamiento de las competencias podría ser una posible explicación de los resultados en el modelo real de ocupación del territorio.

El AMVA es la entidad encargada de concertar con los municipios las densidades en la ocupación del territorio y también establece los lineamientos para las centralidades metropolitanas.

Beatriz Rave rescató el modelo de gestión del AMVA. Bajo su administración se implementó un modelo de asignación de recursos de acuerdo con el cual van más recursos a los municipios que menos aportan y viceversa. Para ella la mayor restricción que afronta el territorio en cuanto a su planeación es la restricción política, pues la planeación es de largo plazo y los tiempos políticos son de corto plazo. En esto coincidió el representante de Camacol, Manuel Vallejo, quien aseguró que lo que se ha evidenciado es que los planes de ordenamiento de largo plazo no son acogidos por los planes de desarrollo a 4 años, impidiendo con ello que se cumpla lo planteado en la planeación a largo plazo.

Jaramillo puso el foco del análisis en el modelo de desarrollo del departamento, el cual en su concepto es inexistente, lo cual ha repercutido en una llegada masiva de personas a la región metropolitana, pero especialmente a Medellín y Bello, impactando en la ocupación desordenada del territorio. Para él, hay un problema no sólo de política sino de debilidad institucional que termina manifestándose en politiquería y corrupción.

En su concepto, el AMVA no se ha estrenado pues hasta el momento no se ha usado para lo que realmente es. Esto en cuanto los planes de gestión de la entidad no han estado guiados por los ejercicios de planeación de largo plazo.

Al respecto, Vallejo subrayó que el territorio se ha construido bajo un alto componente de informalidad, en investigaciones realizadas por la institución han encontrado que aproximadamente un 60% del cemento que se vende se usa para construcción informal.

Pérez, por su parte, destacó que la historia del AMVA ha sido valiosa pero que puede generar a la vez dos lecturas distintas. De un lado, una negativa que se enfoca en sus debilidades por lo que ha dejado de hacer, u otra positiva, que pone en evidencia que si no hubiera estado actuando en el territorio las cosas en la actualidad podrían ser mucho peores.

De acuerdo con su perspectiva de análisis, nuestra sociedad aún es muy joven y tiene un largo camino por recorrer, con lo cual aún no hemos madurado lo suficiente. No es fácil adaptarse a las realidades metropolitanas. De hecho, Medellín no es una ciudad, es un municipio, la real ciudad es la región metropolitana. La ciudad del siglo XXI es metropolitana.

La tradición de planeación para la región metropolitana ni siquiera viene de las Directrices de Ordenamiento Territorial, es de mucho antes, desde 1985 se definieron las centralidades. Pero señaló, ha habido contradicción normativa que ha impedido una mejor ocupación del territorio, así como baja voluntad política para sacar adelante proyectos con alto impacto regional como el desarrollo del parque Tulio Ospina en Bello el cual cuenta como más de 75 hectáreas, que hasta ahora no ha recibido atención.

En su concepto ha habido un menosprecio por la figura del AMVA en la región, cuando dadas sus facultades podría ser aún más importante que Empresas Públicas de Medellín, dados los desafíos que enfrentamos y enfrentaremos en el futuro. Y en esto recae una gran responsabilidad en el municipio núcleo, esto es, en Medellín. El municipio ha transferido recursos a la entidad con unos criterios de mínimos y no de máximos, esto es, se transfiere los mínimos recursos para que la entidad opere, pero no se visualizan oportunidades para ampliar el alcance o el impacto de la entidad. Esto añade un problema más para la entidad, y es la falta de recursos.

En el cuestionamiento sobre el ordenamiento del territorio en el valle específicamente en torno a la redensificación a lo largo del río quedó en evidencia que es un tema de alta complejidad que no puede explicarse por un único factor, se señalaron aspectos de orden político, institucional, y de competencias multi escalares que dificultan la coordinación, así como falta de liderazgo del AMVA, intereses inmobiliarios en juego y normatividad a veces contradictoria.

Contención

El segundo punto abordado fue el de la contención. A pesar de que las DMOT y posteriormente el PIM señalan el reto que tiene el AMVA para proteger los bordes urbanos y frenar el desarrollo de los ancones, es claro que los unos y los otros se siguen poblando de manera acelerada. En ese contexto se formuló la pregunta ¿Por qué, a pesar de las intervenciones no se ha logrado frenar el poblamiento de los bordes metropolitanos? Adicionalmente, los documentos en cuestión señalan el reto que tiene el AMVA para desarrollar centros logísticos y una zona agroindustrial. En los informes de gestión de la entidad no hay evidencia del avance de estas zonas, e incluso el tema agroindustrial en Barbosa ni siquiera se menciona. ¿Por qué se olvidó el tema? ¿Cuáles son sus consecuencias?

De acuerdo con Vallejo no hay poder humano que pueda frenar el crecimiento informal en laderas. Si se suma a esto las problemáticas asociadas a la seguridad. Dando un ejemplo puntual, se refirió a la visita al Cinturón Verde Metropolitano, para ésta fue necesario estar acompañado de líderes del sector, sin su presencia no era segura la visita. En muchos territorios hay desplazamientos forzados, problemas de acceso, lo que debilita el control; además de la presencia de urbanizadores piratas que se aprovechan de esas debilidades.

Adicionalmente, si hoy se pensara, y fuera viable, trasladar a toda la población que vive en condiciones de riesgo y amenaza por la calidad de los suelos, no habría recursos para hacer dicho traslado, ni siquiera con vigencias futuras.

De acuerdo con el AMVA, en el caso de la contención han realizado las directrices, BIO 2030 y más recientemente el proyecto de Cinturón Verde Metropolitano. Es decir, su alcance está en el terreno de la planeación. Está por fuera de su alcance si efectivamente se redensificará, pero ese es el camino para frenar el crecimiento en laderas. Para ello será necesario hacerlo con oportunidad y solidaridad, esto último implica que todos los estratos tengan cabida. Es más, la solución para la contención está más allá del valle. Se requieren esquemas asociativos para que la gente permanezca en sus territorios.

Rave fue muy crítica con el Jardín Circunvalar pues consideró que, en vez de contener, promueve el crecimiento. Asimismo, Jaramillo afirmó que en la actualidad ya se está gestando un barrio por encima del Jardín Circunvalar.

Al respecto, Pérez omitió el tema del Jardín, y se refirió explícitamente a las dificultades de tipo político que enfrenta el AMVA. En su concepto, la entidad enfrenta barreras en cuanto a la autonomía fiscal de los municipios, es por ello que el AMVA ha aprobado POT y Planes de Desarrollo que han sido contrarios a las directrices metropolitanas de ordenamiento, en lo que llamó una especie de cooptación de la institucionalidad.

Pérez también se refirió a casos como el de San Antonio de Prado, donde están ocurriendo demasiadas cosas graves, que podrían llegar a ser peores que lo ocurrido en la comuna 13, sin que nadie se esté dando por enterado, y eso que es un corregimiento de Medellín, es decir, ni siquiera es un municipio con autonomía.

Por su parte, Vallejo de Camacol resaltó que la propia institucionalidad formal termina validando o aceptando la informalidad a través de la conexión de los servicios públicos domiciliarios y el cobro del impuesto predial.

Instrumentos de gestión

Las DMOT y posteriormente el PIM señalan el reto que tiene el AMVA para mejorar los instrumentos de gestión, entre ellos el sistema de cargas y beneficios. En los informes de gestión del AMVA hay una gran discontinuidad en este frente, descartándose instrumentos importantes como el banco inmobiliario y la Gestoría Municipal, sin que realmente se hayan consolidado nuevas apuestas.

En la mesa se preguntó al respecto ¿Por qué el AMVA se ha dedicado a la gestión de proyectos propios y ha dejado a un lado el desarrollo de instrumentos de gestión pública metropolitana?

Al respecto Pérez afirmó que en el país no hemos estrenado la Ley 388 de Ordenamiento Territorial. Lamentablemente se ha planeado, pero no se ha gestionado lo planeado. En consecuencia, la pregunta formulada por Pérez fue ¿cómo podemos cuestionar al AMVA como entidad el que no haya desarrollado instrumentos de gestión, si el municipio núcleo que es Medellín tampoco lo ha logrado hasta ahora, contadas excepciones como las obligaciones urbanísticas?

En su concepto ha faltado gestión y control. El municipio de Medellín intento en la pasada administración mejorar en ambos frentes con el Acuerdo 300, mejorando con ello ambas capacidades. No obstante, lo que ha sucedido después ha sido una desacreditación del Acuerdo, bajo un debate que ha sido ligero y al cual le ha faltado profundidad.

Asimismo, durante dos años se trabajó en instrumentos de gestión para el desarrollo de Parques del río, y quizás el mayor logro fue la constitución de la sociedad Parques del río, conformar por EPM, ISA, el Metro y la Alcaldía de Medellín para la cual tendrá por objeto la construcción, operación, administración y sostenimiento del proyecto Parques del Río Medellín. No obstante, bajo esta administración la iniciativa se desechó. Instó a dar debates teniendo como norte el interés de la ciudad y la región y no dependiendo de quien ejerza la administración de turno, es decir, dejando de lado los intereses partidistas.

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Varios de los participantes coincidieron en que una ciudad que tiene recursos relativamente altos- en relación con otras ciudades, y los otros municipios del área, por ejemplo- hay pocos incentivos para desarrollar instrumentos de gestión.

Sigüencia del AMVA, reconoció abiertamente que la entidad se ha quedado en el enunciado de los instrumentos de gestión, pero hasta ahora no los ha desarrollado ni implementado en el territorio. Pero señaló que la entidad va en la ruta correcta con el próximo Plan Estratégico Metropolitano.

Por su parte, Jaramillo se refirió específicamente al banco de tierras, al considerar que algunos se han referido a este instrumento como la panacea, mientras en su concepto éste tiene muchas desventajas; por ejemplo, en los noventas los urbanizadores y constructores se llenaron de tierra, y ante la crisis económica terminaron en bancarrota. El municipio de Medellín compró lotes en Bello y ahora estos están invadidos. Así las cosas, bajos escenarios de corrupción y bajo control es inconveniente el desarrollo de ese instrumento.

Nuevas fuentes de ingresos

Las DMOT y posteriormente el PIM y la nueva Ley de áreas, señalan el reto que tiene el AMVA para mejorar sus ingresos. En los informes de gestión de la entidad no se hace mayor mención a estos temas. La pregunta a los panelistas fue ¿Por qué se ha avanzado tampoco en materia de nuevos ingresos?

De acuerdo con Sigüencia, la entidad trabaja bajo desde nuevo plan de gestión en la generación de nuevos ingresos. Uno de ellos, y quizás el más importante, es la delegación de los nueve catastros municipales -excluye Medellín-, que serían multipropósito. Otras fuentes contempladas son Encicla, Alianzas público privadas, Cooperación Internacional y la Tripartita, valorización, plusvalía metropolitana y la venta de servicios ecológicos y ambientales.

Rave planteó la opción de que el AMVA sea pensado como un operador urbano, pues la región y el departamento solo tienen a la EDU y a VIVA.

Información

Las DMOT y posteriormente el PIM señalan el reto que tiene el AMVA para mejorar la calidad la información. En los informes de gestión de la entidad se presentan múltiples evidencias sobre el mejoramiento de los sistemas y las bases de datos. Sin embargo, no es claro que esto haya servido para mejorar los indicadores metropolitanos.

Se consultó a los panelistas: ¿Sabemos realmente más hoy sobre los indicadores críticos del área metropolitana y su avance? y ¿Se han establecido relaciones causales sobre qué variables impactan más esos indicadores?

Al respecto Sigüencia del AMVA respondió que si se cuenta con información y ésta se ha usado estratégicamente, como ejemplo citó la contingencia ambiental por la calidad del aire en el valle en este año. Mencionó fuentes de información como el SIATA, la recolección de información del SITVA, el Observatorio de información. No obstante, reconoció que hay falencias en cuanto a relaciones causales, donde no se ha trabajado lo suficiente, lo cual se convierte en una oportunidad para el fortalecimiento.

Rave manifestó que falta generar artículos de interés para diversos grupos desde la entidad que permitan una mayor apropiación de ese conocimiento, mientras Jaramillo puso de relieve que la entidad tiene un cúmulo de trabajos que tienen gran importancia.

En el panel de preguntas del público, Maryluz Ramírez, coordinadora del Observatorio del Aburrá Sur, señaló las debilidades de información de los municipios del sur e instó al AMVA a acompañar más de cerca a estos municipios para fortalecer sus sistemas de información.

Por su parte, Irma Villa, de la Cámara de Comercio del Aburrá Sur, comentó que lamentablemente 20 años después encuentra pocos avances en la región metropolitana. Es más, en su concepto la región ha retrocedido, pues ha crecido la informalidad y ha habido un trabajo fragmentado tanto desde lo público como desde lo privado.

Algunos funcionarios del AMVA subrayaron que la propia entidad es consciente de sus debilidades y han trabajado desde la construcción del actual plan de gestión tomando en cuenta esas falencias para tratar de obtener mejoras sensibles en la institución.

En general, los panelistas instaron a pensar los temas metropolitanos desde un enfoque de corresponsabilidad, pues tanto el sector público como privado tienen grandes compromisos con la región. Es importante iniciar un dialogo como sociedad en torno a nuestro futuro como territorio conurbado. A Medellín Cómo Vamos lo instaron a visibilizar las falencias en la institucionalidad, principalmente cuando se evidencie la falta de continuidad de las principales apuestas de la región.

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La mesa de trabajo sobre planeación metropolitana propició un diálogo con expertos...
(1) El Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas consolida bajo una sola sombrilla académica al pregrado en Ciencias Políticas, la maestría en Gobierno y Políticas Públicas, y las especializaciones en Estudios Políticos y Gestión Pública Municipal (Modalidad virtual), así como del Centro de Análisis Político que es la Unidad de Consultoría. Desde la creación de la Escuela de Humanidades en 2001 y el pregrado en Ciencias Políticas en 2004, EAFIT se trazó el propósito de formar personas que piensen en lo público, esto se ratifica con la nueva misión de la Universidad que plantea el reto de contribuir al progreso social y político de la región.  Sus retos son: formar nuevos líderes políticos, mejorar la calidad de los funcionarios y contratistas públicos, propiciar procesos de reflexión sobre los problemas públicos y apoyar el mejoramiento de las políticas públicas.